由于中石化、中石油等大型石油企业以及相关政府部门缺乏作为，中国的油品质量标准一直落后于汽车排放标准。
整整大半年时间过去了，南京这座城市仍然未能实现供应国四标准汽油的愿望。
随着第二届青年奥林匹克运动会(下称“青奥会”)的临近，南京市旨在提高空气质量的“蓝天计划”已经开始推行。其中一个重要举措，就是南京市和江苏省的沿江七市采用国四标准汽油，加入包括北京、上海、广州等一线城市在内的“国四俱乐部”。
经国务院批准，南京原本计划从2011年1月1日起，让该市道路上行驶的车辆陆续“喝”上国四标准的汽油和柴油(下称“国四油”)，且在半年之内让加油站全部销售国四油。
但事与愿违。9月15日，南京市公园路加油站的价格牌上，仍然只列出国三标准汽油的价格。“现在没有国四汽油，柴油到了国三，但也就前几个月刚有的。”公园路加油站的工作人员说。半个月前，当地电视台又有报道称，汽油国四标准有望于2011年底实施。中石化南京分公司一位负责加油站配送的工作人员则表示，尚未接到任何关于准备供应国四标准汽油的通知，也不清楚年底之前能否实现供应，“提供时间、置换方案都还没有定。”
南京的国四油困局，是整个中国油品质量升级滞后的一个缩影。大型油企的专家列举了诸多技术上的难题，来说明短时间内实现油品质量升级并不现实。但来自环保部门和汽车行业的多位业内人士告诉记者，正是由于中石化、中石油等大型石油企业拖延，以及相关政府部门缺乏作为，中国油品质量标准才一直落后于汽车排放标准。不仅如此，这些大型石油企业甚至将国务院通过的国家标准视为一纸空文。2011年7月1日，是中国全面供应国三标准柴油的日子，但市场上并无匹配的油品。
围绕着油品质量升级的博弈，在中国已经长达十年。从记者遍访相关行业专家和有关部门调查的情况来看，中国油品质量升级困难的背后，与其说是石油企业的技术障碍，不如说是一个经济问题：到底由谁来承担升级带来的成本增加？是通过涨价让消费者承担，还是由国家财政补贴，抑或企业自行消化？在解决方案出来之前，油品升级还将继续“拖”下去。
石油企业用上“拖”字诀
虽然国四标准汽油的供应计划一推再推，南京市的时间其实还很“宽裕”。此前，北京、上海和广州的市民沾了大型活动的光，他们所在城市分别在2008年奥运会之前八个月、2010年世博会之前七个月、2011年亚运会举办之前三个月施行汽油国四标准。
距离2014年8月青奥会举办还有近三年时间，南京在提高空气质量方面还有时间。而且，全国范围内推行国四标准汽油的时间是2014年1月1日。南京似乎也可以再“缓一缓”。
实际上，“缓一缓”是中国石油企业面对油品质量升级的一贯招数。过去十年间，每次油品升级都是磨磨蹭蹭。与汽车排放相关的油品关键指标包括硫、锰、苯、铅、烯烃等，目前最主要的是硫含量。高硫含量的燃油会导致大气中的氮氧化物和细颗粒污染物增多。在汽油的国三标准中，硫含量不超过150微克/千克，国四和国五标准的限值则进一步缩减到50微克/千克和10微克/千克。
一般认为，改善油品质量和提高汽车排放性能，是解决城市交通污染的关键途径。但一份汽车燃油质量升级不断延后的时间表，暴露了中国交通污染改善缓慢的症结。
中国的轻型汽油车排放的国四标准，已经于2011年7月1日开始实施，但相应的汽油标准实施时间却是2014年1月1日。这意味着，中国大部分地区的轻型汽油车，在达到较高的国四排放标准后，还要继续使用品质较低的国三标准汽油，时间长达两年半。这并不新鲜。过去十年中，在实施国一、国二、国三标准时，汽油标准也分别比汽车标准滞后了两年、一年半和一年零八个月。
在柴油的质量提升方面，困境更甚。2008年1月1日，在柴油车国三标准实施三年半之后，2011年7月1日，柴油国三标准实施、国二标准淘汰的大限终于来临。但至今已经过去两个多月，中石化、中石油等石油企业并未提供充足的国三标准柴油，甚至没有说明何时才能全面供应国三标准柴油，国四柴油标准的实行时间也可能因此再度被推迟。
多位专家表示，此现象极不正常。在美国、欧洲，以及世界大部分地区，制定和实施汽车排放标准时，一直将车和油当成一个系统，同步实施油品和汽车排放标准。比如，欧洲实施汽车排放标准之前半年到一年时，就会实施相应级别的燃油标准，以保证排放标准顺利实施。
中石化科技开发部技术监督处副处长付伟则认为，中国的石油企业在油品质量升级上一再拖延是情有可原的。他表示，目前油企正“摸着石头过河”，面临重重困难，其中技术上的因素占三分之一，价格上的因素占三分之二。
技术是个伪命题
很多环保专家，以及石油行业一些业内人士，并不认同石油企业的技术掣肘之说。在南京，缺少国四油就并非技术问题，因为金陵石化已经准备好了。
作为南京市区中石化加油站的原料厂之一，金陵石化在2010年完成相应的设备升级改造，当年9月成功产出国四油。同年12月初，当上海市场汽油供应告急，金陵石化五天内即完成1万吨国四标准93号汽油产品的生产与质检。
只要接到中石化北京总部的计划，金陵石化随时都能生产国四标准汽油。金陵石化副总经理高跃曾经对当地媒体表示，“南京地区每月汽油需求5万吨，柴油15万吨。我们公司每月可以生产6万吨国四汽油和50万吨国四柴油，届时保供没有问题。”
实际上，国内的大型炼油厂大多具备生产国四排放标准车用汽油的能力。据统计，到2010年底，中国20%的炼油装置为2007年后新建，47%的炼油装置为2005年后新建。这些新建炼油装置一体化程度高、技术先进。当然，中石化、中石油等大型油企尚有不少老的炼油设备，需要进行升级改造。这都意味着成本的增加。对于其他炼油企业，尤其是民营的地方炼油企业而言，问题更麻烦一些。根据石化行业内部人士的估算，2010年新上一套规模260万吨/年的柴油加氢精制装置，需要上亿元人民币左右，是一笔不菲的投资。
但油品升级的要求，已经刻不容缓。国家发改委能源研究所能源系统分析研究中心研究员姜克隽表示，石化企业升级不能仅以国四标准为目标，而应提前布局，着眼于今后的国五标准，乃至国六标准。像北京，很快要开始实行国五标准了。
姜克隽称，他个人对石化行业行动太慢比较失望。目前相差数年的车油标准，未来必须同步，“石化行业尽早提供能够达到排放标准的油品，这没有什么可商量的。”
国际清洁交通委员会在《中国机动车排放控制措施评估》报告中说，对中国炼油厂而言，燃油硫含量水平从国三到国四和从国三到国五标准的投资成本差异并不大(0.14元/升)。因此，直接跳过国四标准的路线成本效益更高，也能获得最大程度的空气质量改善。
曹祖宾总结，油品质量的问题不是不能解决，只不过，“解决起来成本会增加”。
谁为油品标准升级买单
对南京和很多地方而言，拥抱国四标准之际，恐怕也是加油站涨价之时。
目前，南京市的93号汽油供应价格为7.45元/升，与西安(7.41元)、成都(7.47元)等省会城市处在相近水平上。但江苏省环保厅总工程师刘建琳在接受媒体采访时表示，从国三到国四，炼油环节要增加成本，成品油价格也应因此调整。
北京、上海和广州在推行国四标准油品上先行一步，市民在呼吸污染有所减轻的空气的同时，也付出了更大代价，它们的93号汽油油价分别为7.93元、7.87元和7.89元。除了海南、西藏等少数有特殊油价政策的地区，三地油价高居全国榜首，每升汽油比一般城市多出四五毛。
发改委能源研究所姜克隽表示，北京的油价比外地高的原因，是油品质量较高，“我们也给它价格机制促进，达到国四可以有一个上浮”。
记者获得的一份资料显示，车用汽柴油由国三标准升级为国四标准，成本上涨约为每吨160-200元，相当于每升0.12-0.15元。而中石化科技开发部副主任徐惠接受中央电视台采访时也曾透露，油品升级带来的成本增加约为每吨200元。
在石油企业看来，成品油价格的定价机制，即油品质量升级方面的投入能否在成品油价格上找回来，是油品质量升级的关键。“为什么总拖到最后一分钟升级？价格扭曲是最核心的问题。”中石化科技开发部技术监督处副处长付伟在一个媒体座谈会上说。他认为，国内油品质量提升的瓶颈在于价税政策不合理。“从2007年以后，石油价格急速上涨，国家总说为了抑制通货膨胀率，把石油价格按住。”
中国石油大学教授董秀成也表示，由于发改委的成品油价格管制，导致中石化、中石油两大集团的炼化部分业务长期亏损，“这是两大集团说话的一个底气”。
根据发改委2009年颁布施行的石油价格管理办法，当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。从表面上看，在这个价格浮动机制中，没有考虑油品升级的因素。董秀成也说，每次成品油价格提价，与炼厂的生产成本上升与否没有直接关系，更与油品质量无关。但实际执行中却并非如此。
北京、上海和广州因为油品质量升级而实行的价格上浮是事实，也遭到了一些批评。付伟表示，在国外，油品升级由国家税收、生产者和消费者三方面共同承担，但在中国，油品升级的成本仅由油企和消费者承担。
国际清洁交通委员会主席迈克·沃什对记者说，油品质量升级装置的成本不应转嫁给消费者。实际上，用于保护公众健康的投资是油企从一开始就应该保证的，中国和世界各地的油企都有足够实力担负起相关投资，“我个人并不同意用油价上涨来补贴清洁燃料的生产”。
环保部有责无权
中国环境科学研究院移动源污染控制研究室研究人员岳欣，自1999年起就从事与机动车减排相关的工作。他渐渐意识到，在推进机动车排放标准的过程中，汽车行业的技术革新问题不大，倒是油品质量拖了后腿。
后来，岳欣加入了负责制定车用燃油标准的全国石油产品和润滑剂标准化技术委员会下面的石油燃料和润滑剂分技术委员会。他惊讶地发现，在这个掌握标准话语权的37人委员会中，石油企业的人士占到七成以上，而来自汽车行业的只有三人，像他这样来自环保系统的只有两人，而委员会的秘书处也设在中石化。
作为石油燃料和润滑剂分技术委员会的委员，岳欣发现，环保和车企代表明显人微言轻。有时候他发言，与会的石化企业代表并不反对，却很少在文本中真正得到体现。原国家标准化管理委员会主任纪正昆则对记者表示，具体到标准委员会委员席位的差别，在决策过程都有相关规定法规和办法，应该说在委员会中，“各个方面的代表都有了”。
一些汽车行业的人士，也对油品标准滞后颇为不满。他们找到环保部门抱怨，汽车企业已经升级完成国四甚至国五标准，油品却达不到要求。2010年12月，环保部给中国汽车工业协会回函称，由于国四车用燃油标准尚未出台，无法确保在全国范围内供应相应车用燃油，机动车国四标准实施日期暂定推迟一至两年。
来自石油企业的代表同样不认可当下的协作方式。中石化石油化工科学研究院一位研究员接受记者采访时认为，中国缺乏一个将石化和汽车行业代表放在一起协商的机制。在发达国家，石化和汽车行业会坐下来商量着改进各自的排放技术，最终达到环保部门的减排要求。
此外，对于石油企业的多头管理也是执行环保标准不利的原因之一。比如质检总局管油品质量检测，质检总局旗下的标准委管标准，工商局管商品油，发改委控制价格。环保部主管环保和减排，但在这个关乎全民利益或是国际承诺的问题上，却是有责无权。
相比较而言，国外的环保部门具备制订油品环境标准等诸多权力，颇为强势。据介绍，日本的大气法就规定，环保标准优先于产品标准，环境大臣确定有害物质指标，经济产业大臣只能在此基础上提升工业质量标准。而在美国，环保署有权规定油品质量，达不到标准的油企不予登记，即不能在市场上销售。“按说，环保部作为政府部门，有权要求企业如期实现环保标准和油料供给。”岳欣说。但是众所周知，国内的石油企业比较特殊，其级别和地位不亚于环保部。石油企业的一把手经常获任省部大员。
岳欣建议，目前环保部门首先要做的，是完善相关的法律和管理体系。比如在《大气污染防治法》修订的草案中，把油品有害物质和环保指标纳入环境管理。
