文|李保民国务院国资委研究中心原主任、监事会巡视员
“十二五”以来，央企境外资产总额从2.7万亿元增至4.9万亿元，年均增长16.4%；营业收入从2.9万亿元增至4.6万亿元，年均增长12.2%。截至2014年底，共有107家中央企业在境外设立8515家分支机构。
但在审计方面，目前央企境外资产主要依靠企业自行审计，导致其账本成了一本“糊涂账”。随着“一带一路”战略的实施，大量国有资本将走出国门，央企境外资产透明化、公正化的问题也更加凸显。
现状
随着央企上市和国际化步伐的加快，境外资产规模日益扩大，但与此相对应的企业境外资产管理制度和手段却仍较为缺乏，境外资产管理水准和境外资产监管力度都亟待加强。不少企业在境外资产管理和境外投资监管等方面存在很大的漏洞，境外国有资产流失的潜在风险依然很大。 
央企境外资产规模大、投资项目多、产业链条长，客观上加大了企业管理难度。境外资产存续海外，受驻在国国家政策、法律法规和经营环境差异的制约，一些企业境外机构需要以私人名义在境外注册公司、投资参股、购置资产或进行其他经营活动；还有一些境外机构在开拓市场阶段，由于规模小、人员少，难以实行内部控制制度；一些境外机构在工程项目完工后存在大量已提足折旧的施工机械设备，在转让、报废、损毁、盘亏时难以进行固定资产清理。这些错综复杂的现象给企业境外资产监管工作带来一定难度。
目前央企境外资产实物管理主要由境外机构负责，公司本部财务部负责对境外资产进行价值形态的管理，包括境外固定资产会计核算和境外资产会计报表管理，而更多的资产实物管理权限和管理责任基本由境外机构自身承担。一些企业在管理制度中对境外资产的主责管理部门未明确定位，或定位模糊，给境外资产监管工作的组织协调和深入开展带来一定影响。
很多企业对境内资产管理、监督做的相对较好，境内资产财务管理制度也比较健全完善，但在如何管理和监督境外资产上，无论是理论还是实践都尚在探索阶段，没有可以借鉴的成功管理经验和模式，需要企业管理层、境外机构、项目管理人员、财务人员和企业审计监察人员在实践中总结摸索。
境外机构权属、地产及房屋的产权管理不明晰。境外机构的土地及房屋取得方式各异，有的因历史原因以个人名义对外购买房产，有的房产系无偿转让形成但没有资产归属证明，还有一些境外机构以租赁方式取得，但租期各异，法律规定各异，境外机构的注册方式也因各国法律规定不同存在很大差别。一些企业疏于对境外机构注册文本、营业执照、地契、房产合同等重要资产文本的管理和监控，也没有建立相应的档案管理制度进行规范，造成境外产权档案管理的漏洞。
企业境外机构负责人和管理人员均周期性轮换，人员流动性较大。根据国资委新出台的境外资产管理办法规定，注册人员变更应及时在驻在国当地办理变更登记手续，并统一由中央企业向国资委履行产权登记手续。但由于各种客观因素影响，一些企业的境外机构并未及时履行境外机构产权变更登记，造成注册人与实际法人情况不符。国有产权关系没有及时进行变更，不仅会给企业后续经营带来隐患，也不符合境外资产管理要求，加大了境外资产流失风险。
问题
央企境外机构法人治理结构不健全，境外机构管理机制不能适应国际市场竞争需要。目前很多企业在境外资产管理方面已逐步探索出一些行之有效的方法，如在海外投融资和财务资金方面实行统一管理，在境外人力资源方面采取公司本部直接派驻和人才属地化相结合的管理模式等。
但受传统管理体制和缺乏境外机构管理经验的影响，很多境外企业的法人治理机构仍缺乏健全机制，机构设置极不健全，企业管理极不完善，造成一些境外投资行为和国有资产管理长期游离于国资监管之外。
一些企业对境外机构只要求其完成年度财务预算指标与年度经营任务即可，忽视对境外机构经营状况、资产管理、内控体系、风险管理的关注和控制。目前很多企业的境外机构大多实行承包经营式的管理模式，在产权关系仍不明晰的情况下，这种管理模式很难保障国有企业出资人权益，容易使境外机构过于关注自身经济利益最大化，而忽视对境外资产的环节管理和控制，导致境外国有资产流失。
企业境外国有资产管理制度、监管机制和风险防范、内控体系缺失。境外国有资产管理属于国有资产管理的重要组成部分，但其境外存续的特殊性和风险的不确定性，又需要企业单独制定针对境外资产的管理制度，包括日常管理、内部控制、风险防范和过程监督。
但在现实中，很多企业的境外管理制度要么过于简单化形式化，没有风险防控点，要么执行措施乏力，没有形成管理、监督、防控的境外资产管理体系。一些企业甚至在境外资产制度建设上存在盲区，制度和机制的空白不仅给境外资产管理和监督带来难度，也极容易造成境外国有资产失控甚至流失。
企业境外机构财务基础工作和财务管理仍不够规范、健全，给境外资产管理带来难度，造成境外国有资产大量流失。目前，央企海外机构大都建立内账、外账两套账务体系，外帐应对当地法律、财务和税务的相关规定，内账则反映企业真实财务、资产状况，并保证与境内母公司财务核算体系口径一致。两套账目体系的存在尽管有其客观理由支撑，但一定程度上也给境外资产管理带来风险，加大了资产流失甚至出现违法现象的发生。
一些企业境外机构利用两套账目违规设立“小金库”化公为私，或者以投资实体为名通过两套账非法、隐匿性转移境外资产；一些企业的境外机构甚至未设立专职财务人员，财务工作和报表汇总均定期由公司总部财务人员代为完成，公司总部仅以所属境外企业的财务报告和报表上的数字来了解其资产状况，造成境外机构的日常资产管理疏于管理和监督，企业总部亦无法有针对性对境外机构实施资产效益的考核和评价。
受海外机构设置及人员的局限，目前大多数国有企业均未在境外机构设立专门审计监察部门。因此对海外机构及所属海外项目的审计监察均由公司总部审计部门行使，很多企业的审计任务繁重，真正对境外资产效益实施专门的审计较少；由于企业管理链条长，实施企业境外资产监察的组织协调也较为复杂，造成企业财务审计和监察力度乏力，直至境外机构资产出现流失和海外经营出现重大漏洞或失误后，公司总部才开始介入现场审计监察及账务清理。因审计监察环节的薄弱给企业造成损失的事例已经在很多企业中出现。
措施
全面梳理企业境外资产真实情况，为后续管理和监督夯实基础。境外资产主要涉及产权归属、境外投资和固定资产等方面，情况复杂，需要企业对境外资产进行一次彻底全面的海外清产核资，摸清企业境外资产的实物存量和管理现状，对做法不规范和制度建设缺失的情况及时进行纠正。
进一步建立和完善企业境外国有资产管理制度和海外投资制度建设，构建“促进企业提高执行力、强化内部管控、防范国有资产流失”的制度体系和操作规程。2011年6月，国资委公布了针对央企境外资产监管的两份重要文件，对中央企业境外国有资产监管制度作出了较为完整的规定，表明维护境外国有资产的安全、完整已纳入政府出资人的监管视角。央企可以根据国家相关政策并结合企业实际，在全面梳理境外资产的基础上，重点加强境外机构管理制度建设和内控风险管理体系建设。
在总部层面深化企业改革，加快转变发展模式，加大科技创新力度，梳理健全境外资产管理制度、境外资产责任追究制度、境外资产内部控制制度、境外资产文件归档制度等相关管理办法。办法应涉及产权、财务、风险、内控、投资等方面，从制度上规范和加强境外资产管理，在企业建立起完善的既符合固定资产管理一般要求又符合境外资产管理特殊要求的管理体系；在境外机构层面，应建立现代公司治理机构，加强内部制衡，保证境外投资决策程序的科学，从源头上加大风险防范力度，强化企业管理和风险管控。
企业应建立起实物管理、价值管理和使用管理三个管理体系，切实履行和发挥对企业境外资产的管理职能。包括保障企业境外资产所有权、强化产权约束、控制产权变动及对企业的经营管理实施监督等。企业境外资产管理部门应严格清晰部门管理权限，明确境外资产的主责部门，实物管理、价值管理和使用管理部门之间应建立日常联动、协商的工作机制，通过部门之间的协调、合作和彼此控制，达到境外资产“统一领导，归口管理，分级负责，严格审批，责任到人，物尽其用，效益优先”的管理要求。
建立境外资产监管长效机制。央企在境外资产监管方面一般采取两种方式，一种是通过公司董事会进行监管，另一种就是公司内部监管。企业应加强两个方面的监管力度，建立起境外资产监管的长效机制和内部控制体系及责任追究机制，并与惩防体系建设有效对接，重在预防，监督靠前，重点监督境外机构执行国有资产管理规定情况，及时排查境外资产管理中的潜在风险及管理漏洞，及时纠正管理中的违规问题并制定整改措施。通过监管机制和管理体系的健全完善，努力使企业在实现企业价值最大化管理目标的同时，履行企业境外国有资产保值增值的社会职责。
加大企业境外资产专项效能监察和专项审计力度。企业应充分发挥效能监察和内部专项审计对境外资产的监督作用，把境外资产效能监察工作提到企业日程上来，对境外固定资产采购、使用、审批、境外机构权属进行专项效能监察和内部审计，同时在对企业境外资产实施效能监察和内部审计时，应配备熟悉海外业务、熟悉财务、工程业务的高素质的专业人员，确保工作完成。
国有出资人和政府管理部门加大、延伸监管触角。作为央企出资人和对外贸易主管部门，国资委和商务部应加大对央企海外业务指导和境外资产的监管力度，从政府层面出台完善境外资产管理制度和实施细则，同时进一步推进并规范中央企业对外投资合作行为，减少“走出去”过程中的盲目和激进，避免企业短期投资行为和过度竞争，保障境外资产安全、完整和保值增值。
新一轮国企改革大幕已经开启，其中一个重要的核心就是强化监管。针对央企境外资产监管难题，应该分别从资产、人、制度等方面进行监管细化。
首先，需要对境外企业进行分类管理。此前，关于央企功能界定分类方案的初步意见已经形成。按照方案，央企将被分为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，且不同类型的央企未来的改革方向也各有侧重。
其次，要强化对人的监督。要让纪委、监察、审计、监事会等各自的功能与境外企业产业链条匹配起来，与境外人员匹配起来。尽快从制度规范，特别是从境外企业立法的角度去思考。进一步完善已有管理办法，从法制层面对境外企业进行更加规范化的监督和管理。
此外，还要充分利用现在的互联网技术，借用信息化网络来进行监管。（原载《中国石油企业》）
